"Quo Vadis" Polisi Sipil Bambang Widodo Umar  ;  Guru Besar Sosiologi Hukum FISIP-UI; Pengamat Kepolisian

KOMPAS, 30 Juli 2015

                                                                                                                                     

                                                

Meskipun Polri telah menjadi sipil, dalam artian tidak menjadi bagian dari militer sesuai Tap MPR Nomor VI/MPR-RI/2000, persoalan relasi antara polisi dan masyarakat dalam paradigma "polisi sipil" masih kabur. Satjipto (2004) menjelaskan bahwa ide polisi sipil sebagai bentuk kepolisian dalam negara demokrasi sesungguhnya sudah dicanangkan oleh Kapolri pertama, Komisaris Jenderal RS Soekanto. Ide itu menuntut perubahan mendasar wujud kepolisian dari bentuk polisi kolonial menjadi polisi dari suatu negara yang merdeka. Sayang, ide itu belum bisa diwujudkan secara benar sampai hari ini, bahkan di lingkungan kepolisian sendiri ada yang tidak setuju. Gambaran sekilas ini tentu tak menggembirakan jika dilihat dari upaya membangun kepolisian yang profesional. Terlebih dalam langkah panjang memisahkan Polri dari cakupan struktur, kultur, dan konten militer yang hingga kini masih berupa bayang-bayang ketimbang realitas. Pembaruan yang dilaksanakan elite kepolisian dalam rangka reformasi Polri pun belum sejalan dengan paradigma polisi sipil. Tampaknya cukup sulit mewujudkan polisi sipil dalam konteks politik, gambaran sosok polisi yang diharapkan secara normatif, secara de facto pun sering berbeda. Dalam bernegara, wajah polisi cenderung: (1) memiliki sikap seperti aktor politik, (2) menjadi aktor pemegang monopoli kekerasan yang secara politik dapat digunakan untuk alat dominasi politik, (3) menjadi kekuatan yang dapat menggunakan tindakan hukum sebagai alat politik, (4) merupakan sisi gelap dari sistem dominasi negara di mana polisi dikonstruksikan secara tidak langsung ikut menggiring grouping politics. Dengan struktur polisi yang dikonsepsikan ini tentu berbagai tindak kekerasan menjadi tak terhindarkan. Dari sini muncul kekhawatiran diarahkannya kembali kepolisian ke dalam "rezim kekerasan negara", apalagi jika dalam pengorganisasian dan pendidikannya disatukan dengan militer yang sangat berbeda sifat dasar kelembagaannya. Kekerasan di sini dimaksud dalam arti luas, tidak saja sebagai bentuk tindakan fisik mencederai orang di luar aturan UU atau tindakan brutal, tetapi juga penciptaan "rasa ketakutan" dan "ketidakberdayaan" masyarakat. Misalnya, polisi mencari-cari kesalahan orang atau dengan bahasa populer mengkriminalisasi seseorang. Dengan begitu upaya pemisahan Polri dari TNI menjadi serba tak jelas. Masalah ini dimungkinkan terjadi tak lepas dari kebutuhan politik pragmatis yang mengabaikan aspek mendasar dari kebutuhan pembaruan kepolisian secara keseluruhan. Kelahiran beberapa Tap MPR dan pembaruan UU Kepolisian menjadi tampak paradoks dari realitas politik. Perdebatan atas ketentuan hukum pun tak juga membebaskan dari pragmatisme penggunaan polisi dalam ruang politik. Akibatnya, produk hukum yang lahir tak mencerminkan persoalan pada aras mana seharusnya kepolisian diletakkan dalam sistem ketatanegaraan, standar kerja, mandat, wewenang, dan prinsip etik kerja. Menuju polisi sipil Ada empat parameter untuk mendudukkan polisi sipil: (1) legitimasi (legitimacy);  (2) fungsi (function); (3) struktur (structure); dan (4) budaya (culture). Parameter legitimasi mengacu dari mana sebaiknya polisi mendapatkan mandat kekuasaan dan kepada siapa seharusnya polisi bertanggung jawab. Parameter fungsi menunjukkan secara jelas dan tegas bagaimana polisi diperankan sebagai pengelola kamtibmas atau penegak hukum. Parameter struktur menunjukkan bagaimana organisasi dan kekuasaan polisi diatur secara seimbang dalam bernegara. Parameter budaya menunjukkan bagaimana sikap perilaku polisi sesuai dengan nilai-nilai sosial budaya di dalam masyarakat. Menurut Farouk Muhammad (2004), polisi sipil (civilized police) adalah suatu konsep bukan institusi. Sebagai suatu konsep, polisi sipil mempersyaratkan sejumlah faktor sebagai indikator yang tidak mungkin bisa ditemukan dalam negara otoriter yang acap kali dipandang sebagai police state. Dengan landasan pemikiran ini polisi sipil memiliki ciri profesional dan akuntabel. Prinsip profesional mengacu pada kemampuan: (1) menggunakan pengetahuan dan keahlian berdasarkan pendidikan dan latihan, (2) memberikan layanan keamanan terbaik, (3) otonom, (4) kontrol kuat di dalam organisasi, (5) mengembangkan profesinya melalui asosiasi, (6) memiliki kode etik, (7) memiliki kebanggaan profesi, (8) profesi polisi sebagai suatu pengabdian, dan (9) bertanggung jawab atas monopoli keahlian. Adapun akuntabel ditandai oleh kesediaan polisi menerima pengawasan yang kuat atas kewenangan yang diberikan. Tiga elemen akuntabilitas yang harus diterapkan pada lembaga kepolisian: (1) answerability, kewajiban polisi untuk memberikan informasi dan penjelasan atas segala apa yang mereka lakukan kepada masyarakat, (2) enforcement, keberanian polisi menerapkan sanksi kepada pemegang kekuasaan jika mereka mangkir dari tugas-tugas negara/publik, (3) punishability, ketulusan polisi untuk menerima sanksi jika mereka terbukti melanggar code of conduct atau tindak pidana. Dengan demikian, negara demokrasi membutuhkan polisi yang mampu berperan sebagai pengawal nilai-nilai sipil. Nilai-nilai itu dirumuskan dalam hak asasi manusia yang dijamin sebagai hukum positif (the guardian of civilian values). Dalam tugas, polisi mengedepankan pendekatan kemanusiaan yang secara luas dikaitkan dengan nilai-nilai peradaban (civilization) dan keadaban (civility). Dengan kata lain, polisi sipil adalah polisi yang beradab, bukan polisi yang sewenang-wenang. Pertimbangan tindakan polisi tidak semata-mata didasarkan pada nilai-nilai kekuasaan yang dimiliki atau hukum positif semata, sekalipun pada hal-hal tertentu diperbolehkan. Penghargaan kepada masyarakat sebagai orang yang bermartabat adalah ciri utama bagi kinerja polisi sipil. Jadi polisi sipil merupakan wakil dari kepentingan masyarakat sipil, bukan wakil dari kepentingan elite politik tertentu. Meski lembaganya dibentuk melalui kebijakan politik, sikap perilakunya mengayomi semua pihak. Dari gambaran itu tampak dinamika polisi yang sedang berlangsung dalam proses politik sekarang ini belum mencerminkan sebuah paradigma polisi sipil dalam sistem bernegara yang bertumpu pada masyarakat sipil yang kuat. Seiring hal itu, elite polisi pun masih kuat mempertahankan otonomi kepolisian secara luas, posisi kepolisian di bawah presiden, mempertahankan struktur vertikalistis dalam fungsi, tugas, peranan, kewenangan dan pengawasan, serta kewenangan yang bersifat otonom dalam memenuhi kebutuhan dan pemenuhannya (exclusive). Kondisi demikian sesungguhnya menggambarkan hakikat kepolisian yang masih merupakan bagian dari rezimentasi kekuasaan negara yang cenderung menjauhkan diri dari kapasitas kontrol masyarakat. Bahkan, lebih jauh bisa dikatakan model kepolisian seperti ini meletakkan dirinya sebagai aktor yang berada di atas masyarakat dan menjadi salah satu sumber pengendalian kekuasaan negara. Sampai di sini tentu sulit menemukan jawaban menggembirakan atas upaya bagaimana membangun polisi sipil dalam wilayah masyarakat sipil yang kuat.  Dari analisis masalah kepolisian di atas konsekuensi strategis untuk membangun polisi sipil di masa depan yang perlu diperhatikan mulai saat ini adalah: (1) legitimasi Polri dalam UU Kepolisian didudukkan secara seimbang antara otoritas negara dan otoritas masyarakat sipil, (2) fungsi utama kepolisian adalah pengelola kamtibmas, di samping penegak hukum, dan community based policing merupakan pendekatan dengan masyarakat adat/lokal, (3) struktur kepolisian disusun non-vertikalistis, sesuai sifat pluralisme masyarakat, dan (4) nilai-nilai Tri Brata menjadi landasan kepemimpinan ataupun seluruh aspek organisasi dan manajemen kepolisian. Belum mendasar Pandangan ini sama sekali tak bermaksud tak menghargai kemajuan atas upaya penting yang telah dilakukan elite kepolisian dalam memperbaiki citranya. Namun, jika melihat upaya-upaya yang telah dilakukan tampak belum cukup mendasar dalam membangun polisi sipil ketika diletakkan pada konsepsi kepolisian dalam ruang negara yang masih mendekap dirinya sebagai instrumen politik. Karena itu, untuk mewujudkan polisi sipil diperlukan "kebijakan politik" sebagai keseriusan pencapaiannya.  Di sisi lain, pihak kepolisian sendiri mesti berani ambil sikap untuk melepaskan diri dari pembiusan politik yang sangat diharamkan dalam negara demokrasi. ●

Netralitas Polisi dalam Politik   Bambang Widodo Umar  ;   Guru Besar Sosiologi Hukum FISIP UI; Pengamat Kepolisian

KOMPAS, 30 Juni 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Dilema Polri dalam konstelasi politik adalah menjaga "netralitas" organisasi dan anggotanya selaku "alat negara" penegak hukum, pemelihara kamtibmas, dan pelayan masyarakat. Netralitas Polri akan ternodai manakala muncul elite polisi aktif terseret dalam kancah politik praktis dengan membangun relasi untuk mencapai kepentingan partai politik tertentu. Kekhawatiran atas dugaan keterlibatan elite polisi aktif, baik secara langsung maupun tidak langsung, dalam kancah politik praktis adalah wajar. Masa Orde Lama, Orde Baru, juga pada masa Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) yang mengangkat Komisaris Jenderal Chaeruddin Ismail sebagai pemangku jabatan Kapolri mendapat tekanan dari Jenderal (Pol) Suryo Bimantoro yang kemudian dijadikan landasan oleh DPR untuk menyelenggarakan sidang istimewa dan berakhir dengan melengserkan Presiden Gus Dur. Demikian pula dalam kasus VCD Banjarnegara, seorang Kapolwil berkampanye di hadapan para purnawirawan polisi agar dalam pemilu memilih calon presiden dari partai tertentu. Tahun ini dalam pelaksanaan pilkada serentak, tentu diharapkan netralitas polisi terjaga. Hal ini mengingat dalam Pilpres 2014 ditengarai ada segelintir elite polisi aktif yang diduga membantu menyukseskan calon presiden dari partai tertentu. Memang tak mudah bagi elite polisi aktif melepaskan diri dari konstatasi politik yang bisa membius dirinya ikut serta dalam kancah politik praktis. Selain faktor pribadi, masalah regulasi dan kompetisi antarpartai politik dalam pilkada yang belum sehat juga cenderung menjadi pokok persoalan. Kerawanan UU Kepolisian Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia Pasal 28 Ayat (1) meskipun telah diatur secara jelas bahwa Polri harus bersikap netral dalam kehidupan politik dan tidak boleh melibatkan diri pada kegiatan politik praktis, dalam praktik adanya terhadap dugaan keterlibatan elite polisi yang melanggar pasal ini belum pernah dilakukan pengusutan secara tuntas dan diberikan sanksi yang sesuai. Titik rawan netralitas polisi itu terletak pada fungsi kepolisian yang dinyatakan pada Pasal 2 UU No 2/2002 sebagai salah satu "fungsi pemerintahan" negara di bidang pemelihara keamanan dan ketertiban, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, serta pelayanan kepada masyarakat. Perumusan fungsi kepolisian ini bisa membawa ke arah penggiringan organ kepolisian menjadi agent of political stabilisation pemerintah karena posisinya di lingkungan eksekutif sehingga netralitas dalam tugasnya terganggu. Di negara-negara demokrasi, fungsi kepolisian adalah "penegak hukum" dan "netralitas" dalam menjalankan tugas menjadi tumpuan utama. Selain itu, ditetapkannya posisi Polri di bawah Presiden pada Pasal 8 (1) dalam UU No 2/2002 tanpa "pengikat" (sanksi) yang jelas, jika organ polisi digunakan sebagai alat kepentingan politik presiden juga dapat mengganggu netralitasnya dalam menjalankan tugas. Demikian pula ketentuan Pasal 11 (1) yang mengatur pengangkatan dan pemberhentian Kapolri lewat persetujuan DPR, bisa menjadi peluang politisasi polisi dan merangsang elite polisi jauh-jauh hari sudah mulai mendekati partai politik tertentu untuk memuluskan kariernya. Efek sampingnya adalah timbul semacam faksi-faksi atau patron-patron dalam pengembangan karier sehingga persaingan pun berlangsung tidak sehat (tidak mandiri). Kekuasaan besar yang diamanahkan kepada Polri sebagaimana diatur pada Pasal 15, Pasal 16, Pasal 17, dan Pasal 18 tanpa disertai pengawasan yang kuat dan pemberian sanksi yang tegas atas pelanggarannya berpengaruh pula terhadap netralitas kepolisian. Kekuasaan besar polisi itu bisa merangsang individu atau golongan untuk mendekatinya sebagai upaya menjaga relasi untuk pengamanan diri (safety first). Apalagi, dalam UU No 2/2002 tidak dirumuskan secara tegas mekanisme pertanggungjawaban polisi sebagai institusi. Apakah polisi bertanggung jawab kepada Presiden, kepada elite politik di parlemen, atau kepada publik? Meskipun pada Pasal 11 Ayat (1) dinyatakan, pengangkatan dan pemberhentian Kapolri dilakukan oleh Presiden dengan persetujuan DPR, pasal ini tak secara tegas mengatur pertanggungjawaban institusional (Makmur Keliat, 2005). Netralitas polisi juga dipengaruhi sistem anggaran yang diatur dalam UU No 2/2002. Dalam undang-undang itu tidak dirumuskan secara jelas (dalam satu pasal) pendanaan APBN untuk tugas-tugas kepolisian. Demikian pula tidak ada satu pun pasal yang mengatur bagi setiap anggota kepolisian berhak untuk memperoleh penghasilan yang layak sesuai dengan beban tugasnya dan dibiayai dari anggaran yang bersumber dari APBN. Hanya Pasal 26 Ayat (1) menyebutkan bahwa setiap anggota Polri memperoleh gaji dan hak-hak lainnya yang adil dan layak, sedangkan dari mana sumbernya tidak jelas (Sri Yunanto, 2005). Ketidakjelasan aturan itu seolah memberi peluang bagi polisi mendapatkan sumber dana yang berasal dari masyarakat (terutama pengusaha) dengan alasan karena kekurangan biaya operasional yang sering disebut dengan istilah "parman" (partisipasi teman). Adanya peluang dalam undang-undang untuk mendapatkan pendanaan dari sumber-sumber non-negara jelas merusak netralitas kepolisian. Dalam jangka panjang keamanan akan menjadi masalah yang sangat serius, yaitu warga yang memperoleh rasa aman adalah warga yang dapat membayar polisi. Polisi bukan politisi Kepolisian di negara demokrasi diidentifikasikan sebagai lembaga yang berkaitan dengan penegakan hukum dan ketertiban masyarakat. Dilema yang melekat pada fungsi ini adalah ciri arcanum aksi kepolisian, di mana ia bekerja pada ruang privat, tetapi menimbulkan efek pada ruang publik. Aksi kepolisian dalam mengelola kekuasaan yang diberikan sangat mungkin menghilangkan rasa aman seseorang atau sekelompok orang. Inilah yang menimbulkan kesan terhadap kepolisian sebagai "alat kekuasaan". Antagonisme fungsi kepolisian (yudisial) dengan fungsi pemerintahan (executive) ada sejak kelahirannya. Dalam komunitas yudisial, polisi bekerja melalui orientasi moral dengan acuan kerja salah atau benar, sedangkan dalam komunitas eksekutif, pemerintah, bekerja melalui orientasi politik dengan acuan kalah menang. Kontradiksi ini melekat pada fungsi masing-masing, tetapi tidak berarti bahwa dalam praktik hal itu tidak bisa diatur. Untuk mengatasi hal itu bisa dilakukan dengan membangun relasi-relasi antarwarga dalam community policing, misalnya. Negara memiliki hak untuk mengintervensi individu demi stabilitas dan harmoni bagi seluruh warganya. Menurut pandangan ini, demi tercapainya rasa aman, masyarakat bersedia menukar hak asasinya melalui proteksi dari negara. Dengan catatan negara (cq pemerintah) bertindak adil dan menindak tegas aparatnya yang melanggar hak asasi manusia. Kesulitan penerapan aksi kepolisian ini terkait bagaimana mendeteksi gangguan secepat mungkin pada ruang publik, sementara tindakannya terarah pada individu yang berarti ikut campur ke dalam ruang privat. Dalam rangka deteksi dini, kebutuhan informasi dalam penegakan hukum dan ketertiban masyarakat pun ditembus lewat aksi di luar kontrol publik. Di sini ada nuansa tersembunyi, di mana aksi kepolisian melampaui batas-batas hak asasi manusia. Aksi ini jelas bertentangan dengan ketentuan penegakan hukum. Seidman (1971) menjelaskan bahwa meskipun penegakan hukum dan ketertiban masyarakat bersifat normatif, kewenangan polisi untuk kepentingan itu bersifat politis. Dalam hal ini penegakan hukum dan ketertiban masyarakat mendapat prioritas menjadi hak kolektif seperti national self determination, sama halnya dengan hak asasi manusia yang bersifat universal karena mengacu pada hak-hak yang mewakili seluruh umat manusia. Untuk memilah tindakan polisi yang bersifat normatif dengan tindakan yang bersifat politis diperlukan lembaga kontrol yang independen dan kuat. Di sinilah kontrol terhadap polisi itu dikembalikan kepada civil liberty, seperti hak milik privat. Setiap intervensi polisi terhadap warga masyarakat (sipil) dalam penegakan hukum dan ketertiban masyarakat sebenarnya merupakan campur tangan ke wilayah privat. Karena itu, polisi harus menjadi "cermin" dari kepentingan masyarakat sipil (civil society), bukan kepentingan elite politik meskipun organ kepolisian ciptaan politik sebagai the condition of impossible dari aplikasi legislasi equality dan individual autonomy. Titik rawan aturan-aturan di dalam UU No 2/2002 tentang Kepolisian Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam kaitan dengan netralitas polisi terletak pada perumusan yang bersifat vertikalistis dalam fungsi, tugas, peranan, kewenangan, dan pengawasannya. Dalam negara demokrasi, lembaga kepolisian tidaklah berdiri sendiri dalam membangun moral kolektif. Banyak lembaga lain (formal dan nonformal) terlibat di dalamnya. Peran masyarakat sipil, seperti lembaga masyarakat adat, perlu didudukkan dalam undang-undang, apalagi pluralisme hukum merupakan suatu keniscayaan di alam Indonesia. Oleh karena itu, untuk menuju ke arah negara demokrasi, perubahan undang-undang kepolisian perlu dilakukan dengan tidak bersifat vertikalistis dalam penegakan hukum dan ketertiban masyarakat. Selain itu, harus dihindari hegemoni kepolisian atas kelembagaan lain yang tersusun secara terselubung dalam teks-teks untuk kepentingan parsial dengan alasan demi kepentingan umum. Perkembangan Polri setelah 69 tahun sejak kelahirannya yang diharapkan menunjukkan peningkatan secara signifikan sebagai sosok polisi yang netral dalam menjalankan tugas, tampak belum sepenuhnya tercapai. Endapan citranya yang diidentifikasikan sebagai alat kekuasaan masih kental. Seiring hal itu reformasi Polri yang telah berjalan 15 tahun juga belum berpengaruh terhadap netralitas polisi. Pertanyaannya, mungkinkah membangun netralitas Polri tanpa kebijakan politik untuk melakukan perubahan secara mendasar? ●